대한민국에 맞는 최적의 개헌안은?

최근 개헌안이 물위로 오르는 분위기고, 점점 현행 헌법에 의문을 가지는 사람들이 많아짐에 따라, 개헌의 필요성이 부각되기 시작한 것 같다. 물론 정치권의 상황에 따라서 다르고, 아마 생각하는 것보다는 빨리 되지는 않을 것 같다. 그럼에도 불구하고 이러한 주제가 나온 김에 생각을 풀어 보려고 한다. 

개헌은 왜 필요한가? 간단히 짚어보자

개헌은 왜 필요한가? 에 대한 의문점을 가지는 경우도 있다. 다만 현행 헌법은 많은 제도들이 구 권위주의 정권과의 타협으로 인해 만들어진 것이라, 다른 대통령 중심제를 채택하고 있는 다른 민주주의 국가에서도 보지 못할 강력한 권한을 가지고 있다는 것이다. 사면권을 행사하거나, 헌법재판관중 일부를 직접적으로 "임명"할 수 있으며 구 헌법들에 비하면 많이 나아졌지만 대통령에게 과도한 권한이 집중되어 있는 반면 대통령을 견제할 수단은 효과적이지 않거나 마땅하지 못하다는 비판, 대통령과 대비되어 국무총리는 얼굴마담에 불과하다는 비판이 있다. 

또한 헌법이 만들어질때 명시된 국가원로자문회의는 현행 헌법을 만들때 전두환 측에서 강하게 요구하여 설치된 헌법기관으로, 전두환은 노태우에게 대통령 자리를 물려준 후에도 국가원로자문회의 의장직에 앉아 상왕 정치를 하려고 했으나 노태우에게 밀렸으며, 그 후로 이 기관은 헌법에 명시된 헌법기관이면서 유명무실하게 되버렸다. 따라서 국가인권위원회의 헌법기관화와 동시에 국가원로자문회의는 헌법에서 삭제되어야 한다는 의견이 대다수다.

개헌론의 핵심은 권력구조 개편이며, 대통령에게 과도한 권력집중에서 빚어지는 폐해를 바로잡자는 것이다. 이를 위해 대통령제냐 내각제냐, 이원집정제냐, 또는 대통령 임기를 몇 년으로 하며 중임을 허용할 것인가 등이다.

대통령 중심제의 문제, 과연 의원내각제가 해결하여 줄까?

사람들이 간과하고 있는 것중의 하나는, 의원내각제는 기본적으로 삼권 분립(Separation of power)이 아닌 삼권 융합(fusion of power)을 기본으로 삼는 것으로서 권력의 집중 현상이 대통령 중심제보다 심하다는 것이다. 개인의 카리스마를 중심으로 이루어온 우리나라 정치를 바꿀수 있는건 의회중심으로, 당 중심으로 바꿀수 있는 얼핏 보면 좋은 제도가 바로 의원내각제이다. 

실제로 수많은 민주주의 국가들이 내각제를 채택하고 있으며, 대부분의 민주국가들은 의원내각제를 선택하고 있다. 또한 근대화에 실패한 수많은 나라들이 채택한 것도 이 의원내각제이다. 경향성을 살펴보면 법에 의한 절차가 정립된 국가들의 의원내각제 정치는 국가의 경제적, 정치적 안정화에 큰 역할을 했으며, 반대로, 법의 의한 통치가 확립되지 않고, 정경유착이 심한 국가들의 정치가 혼란하게 된 것 역시도 의원내각제라 지적되고 있다. 즉,

의원내각제를 선택하려면, 한국사회에 이러한 질문을 던질 필요가 있다 "한국 사회는 기업과 이익집단을 막을수 있는가?" -

의원내각제의 문제점이라고 한다면, 현대 정치에서는 돈이 중요하므로 기업이 의원 개개인에게 로비를 할 수 있고, 의회가 종속되어버리면 결국 권력 집중현상이 높은 의원내각제의 특성상 의회를 막을 장치가 없어진다. 물론 여러가지 장치를 통해 현대의 선진국들은 기업들이나 이익집단이 가능한 한 영향을 끼치지 못하도록 여러 장치들을 마련해놓고 있으나, 대한민국같이 정경유착의 고리가 상당히 고착화되어있거나, 하나의 뿌리깊은 정치문화로서 존재하는 나라라면, 오히려 독이 될 체제일 수도 있다.  

사람들의 불신감은 여기서 비롯한다. 이미 대통령제 아래에서도 국회는 각종 로비에 휘말리고 각종 스캔들에 시달렸으며, 결과적으로 국민들의 신임을 잃었다. 이런 국회가 존재하는데, 국민은 의회에게 절대 권력을 위임하고 그걸 인정할 수 있을까?

우리나라에 상원이 필요할까?

http://cshlife.tistory.com/144 저번에 상원의 좋은점에 대해서 이야기 한 적이 있다. 

본인은 상원을 신설할 수 있다면 신설하는 것이 좋다고 생각한다. 그러나 영국 상원처럼 실권은 없으나, 전문가 자문단 수준으로 구성한 방어적 성격이면, 족하다고 본다. 

사실 단원제에 비례대표를 섞는 제도 역시 소수자들이나 정치적 지지를 받기 힘든 학자들의 정계 진출을 보장한다는 점에서 나쁜 제도는 아니며, 굳이 상원이 신설된다면 상원을 비례대표로 하는 것도 나쁘지 않다고 보는 것이다. 본인의 생각으로는 현행 제도나, 전문가들로 구성된 비례대표 상원을 구성하는 제도나 효율성 면에서는 비슷하다고 본다. 

그럼 미국이나 일본식 상원은 어떨까? 우리나라는 국토가 작고, 여러 다민족이 사는 것이 아니므로, 굳이 상원을 할 필요는 없다고 생각한다. 일본의 경우에는 우리나라랑 상황이 비슷하여, 중의원(하원)의 우월을 헌법에 명시하는 등의 사실상의 단원제로 전환을 하는 상황이다. 다른 선진국들이 페지하는 경향이 있는 이러한 양원제를 연방국가도, 다민족국가도 아닌 대한민국에 도입하는건 오히려 불필요한것 같다. 

또한 상원의 견제 역할을, 사법부가 견제하게 하는 것도 좋은 방법이다. 우리나라는 현재 상당히 수비적이고 수동적인 사법부를 가지고 있는데, 공격적인 사법부를 배치하여, 입법부가 함부로 국민의 권한을 침해하지 않게 하는 것도 좋은 방법일 것 같다. 

위기 상황에서 강력한 정부를 구성할 수 있는 이원집정부제(분권형 대통령제) 국가. 

공화국이던, 왕국이던, 혼란은 강력한 권력과 권한을 가진 자에 의해서 해결된다.

결론은, 우리나라에 맟지 않는 의회제국가와, 근 30년간 상당부분 성공을 거두었으면서도, 많은 문제점을 만든 대통령제의 중간, 분권형 대통령제가 대안으로 떠올랐다. (이는 이원집정부제라고도 하는데, 사실 정치학자들 사이에서도 수많은 명칭으로 불린다.) 

이원집정부제의 좋은 점은 정권에 영향을 받지 않는 분야들에 한하여, 관료제를 수비할 수 있다는 것이다. 즉 국민보다는 관료의 역할이 중요한 부분은 대통령에, 그리고 국민의 결정이 중요한 부분은 국회와 총리에게 임명하여 국정을 운영할 수 있다. 이것이 이원집정부제(분권형 대통령제)국가의 가장 큰 장점인데 때에 따라 대통령의 권한을 줄일수도, 늘릴수도 있다는 것이다.

이는 통일을 앞두고 있는 대한민국에 있어서도 괜찮은 제도일 수도 있다. 이원집정부제, 통일이 되면 대통령을 중심으로 하여 북한 지역을 행정권을 위임받아 관리하거나, 정권과 여론에 휘둘리지 않고 안정적인 민주제를 수호해 나가면서 위기를 극복해 나갈 수 있다. 

즉 이를 위해서라도 때에 따라 강력한 대통령이 존재해야 하는 때와 국론이 서로 토론해야 할 때를 구분하여 대처할 수 있는 이원집정부제야말로 한국에 적합한 체제라고 볼 수 있다. 또한 제왕적 대통령이 상시 존재하는 것이 아니므로, 한국 대통령들의 비극을 예방하는데도 도움이 될 것이며, 내각제 정치의 특징인 정당 중심의 정치가 "개인 카리스마 중심의 정치"를 대체하는데에도 큰 도움이 될 것이다.